“当前，我国环境保护形势依然严峻，资源环境承载能力已经达到或接近上限，生态环境特别是大气、水、土壤污染严重，已成为全面建成小康社会的突出短板，扭转环境恶化、提高环境质量是广大人民群众的热切期盼。”环境保护部部长陈吉宁4月25日在当天开幕的第十二届全国人大常委会第二十次会议上向大会作《国务院关于2015年度环境状况和环境保护目标完成情况的报告》（下称《报告》）时指出，“十三五”期间，将实行最严格的环境保护制度，打好大气、水、土壤污染防治“三大战役”，推进主要污染物减排，严密防控环境风险，不断提高环境管理系统化、科学化、法制化、精细化和信息化水平，实现环境质量总体改善。
对此，国务院发展研究中心社会发展研究部研究员周宏春在接受中国经济时报记者专访时认为，生态良好是全面小康社会的指标之一，而环境污染严重的现实与生态良好的预期目标仍有差距，因此，补齐生态环境短板任务艰巨，必须以解决生态环境领域突出问题为重点，以抓环境要素（如水、大气、土壤等污染）管理为主线，以推动包括生态环境损害赔偿、环境公益诉讼等制度在内的生态文明体制改革为动力，以政策完善为保障，发挥市场配置资源的作用，尽可能实现经济发展与环境保护的有机统一。
“三大战役”既是持久战也是攻坚战
针对环境保护展开对大气、水、土壤以及生态等要素管理，不仅是符合环境保护客观规律的科学做法，也是符合国际惯例的保护行为，实际上，我国环保部已经就环境保护按照大气、水、土壤等环境要素进行职能分工调整。而《报告》所称“三大战役”不仅表明了大气、水、土壤污染防治的重要地位，亦阐释开展防治工作的长期性和艰巨性。
在周宏春看来，近年来，随着国家布局环境保护方面的政策措施不断发力，我国已经走上了通过不断完善制度，实现大气、水、土壤等环境要素分工管理的治理路径，这一点对打好“三大战役”而言至关重要。
2013年9月，国务院印发《大气污染防治行动计划》（简称“大气十条”）；2015年4月国务院印发《水污染防治行动计划》（简称“水十条”），为我国环境要素管理在大气和水两大领域明确了治理路径。
周宏春介绍，“大气十条”突出了降低PM2．5这一目标，减排的一次污染物实际上还包括臭氧的主要前体物VOCs和氮氧化物，VOCs也将成为监控指标。为实现一系列明确的指标下降的预期，“大气十条”通过煤炭清洁高效利用、减少散煤使用、实施燃煤电厂超低排放和节能改造、淘汰不达强制性标准的燃煤锅炉、提高清洁能源比重、减少汽车排放污染、工业污染源排放治理、鼓励秸秆资源化综合利用等具体措施全方位地对大气污染展开治理。他认为，必须认清这一过程不能一蹴而就，需要长期可持续地深入推进各项工作安排，正如《报告》所说，下一步要持续实施“大气十条”，推进诸如重点区域实行大气污染联防联控、提高清洁能源比例、全面推广车用燃油国五标准等都可视为是打赢大气污染治理战役的关键。
在水污染方面，《报告》指出，2015年，我国达到或好于三类水质比例断面比2010年提高14．6个百分点，劣五类水质比例下降6．8个百分点。但全国地表水一类水质断面比例在2015年为2．8％，同比降低0．6个百分点。
周宏春指出，这很好地诠释了我国地表水水质稳中趋好，但良好水体保护形势严峻的特征。“我国水环境保护的特征，可以概括为两个趋向，第一，最差的水所占比重下降；第二，最好的水所占比重也在下降。”周宏春认为，这意味着当前水质保护任务十分艰巨，有必要在制度贯彻落实层面继续发力。《报告》指出，下一步将出台考核“水十条”实施细则的配套政策措施；加强流域水环境综合治理；建立水环境质量预警制度；对各地水环境质量状况进行排名，等等。
然而，值得注意的是，备受各界关注的土壤污染防治方面的工作安排至今缺位，这让“稳步推进土壤污染防治”纳入《报告》内容显得备受期待。根据安排，我国正在加快编制《土壤污染防治行动计划》（简称“土十条”）。《报告》指出，出台实施“土十条”已被纳入下一步工作安排，并将启动全国土壤污染状况详查，以农用地和建设用地为重点，实行分级分类管控。健全土壤污染防治相关标准和技术规范，推进治理与修复试点示范等。
周宏春表示，土壤是各种污染物的最终归属，因此治理难度巨大。他介绍，“土十条”的制定工作始于2013年5月，各部门做了大量工作，先后修改了50多稿，虽然“土十条”没有正式出台，但土壤污染防治的工作一直在按照“十二五”规划进行部署和推动，并取得了一系列积极成效。
周宏春说，土壤污染防治已经明确了将坚持问题导向，先要摸清底数，即《报告》明确将开展土壤污染详查，以便摸清家底。而后则要对怎么保护好土壤免受污染、怎么处理已被污染的土地，以及如何防控污染土地的各方面风险等着力。
周宏春强调，“三大战役”是我国环境保护按照环境要素分工管理治理路径的主要战场，要对其长期性和艰巨性有着科学、准确、清醒的认识，与此同时，要按照既定政策路径按部就班、循序渐进地加以治理，才能打好“三大战役”并取得最终胜利。
制度改革赋予环境保护长期动力
实施最严格的环境保护制度，需要一系列切实可行的法律法规以及制度政策安排，确保并促成有关方面守法，形成一定的倒逼压力。对此，《报告》明确了下一步将深入推进各项改革，比如将全面开展环境保护督察；加快推进检测全面设点和全国联网；推进国家环境质量监测事权上收。继续开展生态环境损害赔偿、国家公园体制等试点；改革和完善主要污染物总量减排制度；完善污染物排放许可制；全面推进环境质量信息和企业环境信息公开；环境公益诉讼制度等。
周宏春认为，在既定政策思路下，考虑环境保护，促进绿色发展方面的制度和改革部署，必须先明晰我国在生态文明建设顶层设计上的安排。比如中央、国务院下发的《关于加快推进生态文明建设的意见》、《生态文明体制改革总体方案》等，以及《环境保护法》、“大气十条”、“水十条”等，此外，包括环境保护督察、党政领导干部生态环境损害责任追究等在内的制度安排共同绘制了我国生态文明体制改革的整体蓝图。
然而，要切实让制度安排形成环境倒逼压力，还必须通过具体的改革措施加以推进。周宏春说，《报告》明确的监测点全国联网、全面开展环保督察、排放许可以及信息公开等都是可以发挥促进环境倒逼压力形成的具体措施。但必须提醒，这些还有赖于治理体系的不断完善，以及绿色发展长效机制的逐步形成。
在周宏春看来，除了在相关制度、法规安排上不断完善，并强化执法和贯彻力度外，政府还应创造一个“公正、公平、公开”的市场环境，鼓励节能环保产业快速发展；建立环境监测、污染源监控、信息公开等统一平台，提高生态环境大数据系统的建设和应用水平；建立排污权交易市场，推行排污权交易制度，利用资本市场募集更多资金；发挥公共财政资金“种子”作用，引导社会资本投入生态建设和环境保护领域等。
“不断提高环境管理系统化、科学化、法制化、精细化和信息化水平，实现环境质量总体改善，不仅是实现环境保护可持续和绿色发展的必然途径，也是对‘十三五’规划中以6000余字篇幅对环境质量改善寄予厚望的全面贯彻。”周宏春说，《报告》不仅是对过去一年来我国环境保护工作的总结，也将今后环境保护工作的具体着力点置于权力监督之下，这对于必须要快速走上绿色可持续发展道路上的中国而言，是非常必要的。
