财政部和国家发展改革委分管PPP公共服务领域和传统基础设施领域，各自领域PPP操作细则也陆续公布。不过PPP市场人士担忧，公共服务领域和传统基础设施领域界限不清，且两套操作细则也有所不同，未来两部委如何协调成为推进PPP工作的一大关键。
27日，国家发改委发布了关于印发《传统基础设施领域实施政府和社会资本合作项目工作导则》(下称PPP工作导则)的通知。在迅速膨胀至十多万亿元PPP市场上，财政部统筹PPP公共服务领域，而国家发改委则统筹PPP传统基础设施领域。稍早时候，财政部公布了《政府和社会资本合作项目财政管理暂行办法》，对公共服务领域PPP项目操作流程予以规范。
这两份有所区分的PPP操作细则已经引起业内人士担忧，有市场人士甚至评论称两种PPP时代来临，PPP业内人士担忧操作难。
PPP专家、大岳咨询总经理金永祥对第一财经表示，财政部近期文件确认的分管PPP公共服务领域和国家发改委确定分管的PPP基础设施领域大部分重合。目前两部委制定的PPP规则不同引起了新的体制问题，建议国务院高度重视。
长期研究PPP的清华大学教授王守清也曾告诉第一财经记者，如果未来不进一步明确界定和划分“公共服务”和“基础设施”，还是会给实际操作带来困难。因为很多基础设施就是提供公共服务，如提供教育和医疗的教学楼和医院大楼，有的基础设施可以跟使用者收费，但很多基础设施也不能跟使用者收费;像产业新城、海绵城市、智慧城市类项目，本来就是一个整体，没法区分，区分了也就没法集成提高效率。
一位不愿具名的地方财政厅PPP官员也对第一财经表示，基础设施就是提供公共服务，实际操作中也分不出来PPP项目是属于基础设施领域，还是公共服务设施领域。
该官员分析，财政、发改两套细则有一定冲突。比如发改委上述PPP工作导则弱化了财政部力推的物有所值评价和财政可承受能力评价，强调了发改委力推的招投标选择合作伙伴，而财政部更强调政府采购来选择社会资本。在实施机构方面，发改委范围更宽，包括当地政府行业主管部门及其委托的相关单位，而财政部对实施机构限定在政府或其指定的有关职能部门或事业单位。
金永祥表示，发改委PPP工作导则没有提到物有所值评价和财政可承受能力评价，隐含意味着由可行性研究报告来替代前述两个评价，这与财政做法完全不同。
另外，金永祥称，发改委PPP工作导则规定只有通过招投标方式选定的社会资本，在实施过程中采购工程和设备时不需要再招标。这与财政部近期文件冲突，财政部规定通过其他方式选定的社会资本在采购工程和设备时不需要再招标。
在项目库方面，发改委强调传统基础设施项目库，这作为安排政府投资、确定与调整价格、发行企业债券及享受政府和社会资本合作专项政策的重要依据。而财政部强调PPP项目库，未入库项目原则上不得通过财政预算安排支出责任
“以后最担心的一种情况是，财政的PPP项目，发改委不认，而发改委的PPP项目，财政不能列支。未来PPP政策应该在更高层面上予以统筹，统一政策口径，方便下面操作。”上述财政官员对第一财经记者称。
不过，财政部和发改委也非常重视统筹协调合作。今年财政部和发改委联合发布《关于进一步共同做好政府和社会资本合作(PPP)有关工作的通知》，要求各地要进一步加强部门间的协调配合，形成政策合力，积极推动政府和社会资本合作顺利实施。对于涉及多部门职能的政策，要联合发文;对于仅涉及本部门的政策，出台前要充分征求其他部门意见，确保政令统一、政策协同、组织高效、精准发力。
国家发展改革委关于印发《传统基础设施领域实施政府和社会资本合作项目工作导则》的通知
（发改投资〔2016〕2231号）
各省、自治区、直辖市及计划单列市发展改革委，新疆生产建设兵团发展改革委：
为进一步规范传统基础设施领域政府和社会资本合作（PPP）项目操作流程，现将《传统基础设施领域实施政府和社会资本合作项目工作导则》印发你们，请积极采取有力措施，加大工作力度，切实做好各项工作。
附件：传统基础设施领域实施政府和社会资本合作项目工作导则
国家发展改革委
2016年10月24日
抄送：财政部、国土资源部、环境保护部、住房城乡建设部、交通运输部、水利部、农业部、工商总局、林业局、旅游局、银监会、证监会、保监会、海洋局、铁路局、民航局、铁路总公司
传统基础设施领域实施政府和社会资本合作项目工作导则
第一章总则
第一条目的和依据
为进一步规范传统基础设施领域政府和社会资本合作（PPP）项目操作流程，根据《中共中央国务院关于深化投融资体制改革的意见》（中发〔2016〕18号）、《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》（国发〔2014〕60号）、《国务院办公厅转发财政部发展改革委人民银行关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》（国办发〔2015〕42号）、《基础设施和公用事业特许经营管理办法》（国家发展改革委等部门令2015年第25号）、《国家发展改革委关于开展政府和社会资本合作的指导意见》（发改投资〔2014〕2724号）等文件要求，制定本导则。
第二条适用范围
按照国务院确定的部门职责分工，本导则适用于在能源、交通运输、水利、环境保护、农业、林业以及重大市政工程等传统基础设施领域采用PPP模式的项目。具体项目范围参见《国家发展改革委关于切实做好传统基础设施领域政府和社会资本合作有关工作的通知》（发改投资〔2016〕1744号）。
第三条实施方式
政府和社会资本合作模式主要包括特许经营和政府购买服务两类。新建项目优先采用建设－运营－移交（BOT）、建设－拥有－运营－移交（BOOT）、设计－建设－融资－运营－移交（DBFOT）、建设－拥有－运营（BOO）等方式。存量项目优先采用改建－运营－移交（ROT）方式。同时，各地区可根据当地实际情况及项目特点，积极探索、大胆创新，灵活运用多种方式，切实提高项目运作效率。
第四条适用要求
各级发展改革部门应按照本导则明确的程序要求和工作内容，本着“简捷高效、科学规范、兼容并包、创新务实”原则，会同有关部门，加强协调配合，形成合力，共同促进本地区传统基础设施领域PPP模式规范健康发展。国家发展改革委将加强指导和监督，促进PPP工作稳步推进。
第二章项目储备
第五条加强规划政策引导
要重视发挥发展规划、投资政策的战略引领与统筹协调作用，按照国民经济和社会发展总体规划、区域规划、专项规划及相关政策，依据传统基础设施领域的建设目标、重点任务、实施步骤等，明确推广应用PPP模式的统一部署及具体要求。
第六条建立PPP项目库
各级发展改革部门要会同有关行业主管部门，在投资项目在线审批监管平台（重大建设项目库）基础上，建立各地区各行业传统基础设施PPP项目库，并统一纳入国家发展改革委传统基础设施PPP项目库，建立贯通各地区各部门的传统基础设施PPP项目信息平台。入库情况将作为安排政府投资、确定与调整价格、发行企业债券及享受政府和社会资本合作专项政策的重要依据。
第七条纳入年度实施计划
列入各地区各行业传统基础设施PPP项目库的项目，实行动态管理、滚动实施、分批推进。对于需要当年推进实施的PPP项目，应纳入各地区各行业PPP项目年度实施计划。需要使用各类政府投资资金的传统基础设施PPP项目，应当纳入三年滚动政府投资计划。
第八条确定实施机构和政府出资人代表
对于列入年度实施计划的PPP项目，应根据项目性质和行业特点，由当地政府行业主管部门或其委托的相关单位作为PPP项目实施机构，负责项目准备及实施等工作。鼓励地方政府采用资本金注入方式投资传统基础设施PPP项目，并明确政府出资人代表，参与项目准备及实施 工作。
第三章项目论证
第九条PPP项目实施方案编制
纳入年度实施计划的PPP项目，应编制PPP项目实施方案。PPP项目实施方案由实施机构组织编制，内容包括项目概况、运作方式、社会资本方遴选方案、投融资和财务方案、建设运营和移交方案、合同结构与主要内容、风险分担、保障与监管措施等。为提高工作效率，对于一般性政府投资项目，各地可在可行性研究报告中包括PPP项目实施专章，内容可以适当简化，不再单独编写PPP项目实施方案。
实施方案编制过程中，应重视征询潜在社会资本方的意见和建议。要重视引导社会资本方形成合理的收益预期，建立主要依靠市场的投资回报机制。如果项目涉及向使用者收取费用，要取得价格主管部门出具的相关意见。
第十条项目审批、核准或备案
政府投资项目的可行性研究报告应由具有相应项目审批职能的投资主管部门等审批。可行性研究报告审批后，实施机构根据经批准的可行性研究报告有关要求，完善并确定PPP项目实施方案。重大基础设施政府投资项目，应重视项目初步设计方案的深化研究，细化工程技术方案和投资概算等内容，作为确定PPP项目实施方案的重要依据。
实行核准制或备案制的企业投资项目，应根据《政府核准的投资项目目录》及相关规定，由相应的核准或备案机关履行核准、备案手续。项目核准或备案后，实施机构依据相关要求完善和确定PPP项目实施方案。
纳入PPP项目库的投资项目，应在批复可行性研究报告或核准项目申请报告时，明确规定可以根据社会资本方选择结果依法变更项目法人。
第十一条PPP项目实施方案审查审批
鼓励地方政府建立PPP项目实施方案联审机制。按照“多评合一，统一评审”的要求，由发展改革部门和有关行业主管部门牵头，会同项目涉及到的财政、规划、国土、价格、公共资源交易管理、审计、法制等政府相关部门，对PPP项目实施方案进行联合评审。必要时可先组织相关专家进行评议或委托第三方专业机构出具评估意见，然后再进行联合评审。
一般性政府投资项目可行性研究报告中的PPP项目实施专章，可结合可行性研究报告审批一并审查。
通过实施方案审查的PPP项目，可以开展下一步工作；按规定需报当地政府批准的，应报当地政府批准同意后开展下一步工作。未通过审查的，可在调整实施方案后重新审查；经重新审查仍不能通过的，不再采用PPP模式。
第十二条合同草案起草
PPP项目实施机构依据审查批准的实施方案，组织起草PPP合同草案，包括PPP项目主合同和相关附属合同（如项目公司股东协议和章程、配套建设条件落实协议等）。PPP项目合同主要内容参考国家发展改革委发布的《政府和社会资本合作项目通用合同指南（2014年版）》。
第四章社会资本方选择
第十三条社会资本方遴选
依法通过公开招标、邀请招标、两阶段招标、竞争性谈判等方式，公平择优选择具有相应投资能力、管理经验、专业水平、融资实力以及信用状况良好的社会资本方作为合作伙伴。其中，拟由社会资本方自行承担工程项目勘察、设计、施工、监理以及与工程建设有关的重要设备、材料等采购的，必须按照《招标投标法》的规定，通过招标方式选择社会资本方。
在遴选社会资本方资格要求及评标标准设定等方面，要客观、公正、详细、透明，禁止排斥、限制或歧视民间资本和外商投资。鼓励社会资本方成立联合体投标。鼓励设立混合所有制项目公司。社会资本方遴选结果要及时公告或公示，并明确申诉渠道和方式。
各地要积极创造条件，采用多种方式保障PPP项目建设用地。如果项目建设用地涉及土地招拍挂，鼓励相关工作与社会资本方招标、评标等工作同时开展。
第十四条PPP合同确认谈判
PPP项目实施机构根据需要组织项目谈判小组，必要时邀请第三方专业机构提供专业支持。
谈判小组按照候选社会资本方的排名，依次与候选社会资本方进行合同确认谈判，率先达成一致的即为中选社会资本方。项目实施机构应与中选社会资本方签署确认谈判备忘录，并根据信息公开相关规定，公示合同文本及相关文件。
第十五条PPP项目合同签订
PPP项目实施机构应按相关规定做好公示期间异议的解释、澄清和回复等工作。公示期满无异议的，由项目实施机构会同当地投资主管部门将PPP项目合同报送当地政府审核。政府审核同意后，由项目实施机构与中选社会资本方正式签署PPP项目合同。
需要设立项目公司的，待项目公司正式设立后，由实施机构与项目公司正式签署PPP项目合同，或签署关于承继PPP项目合同的补充合同。
第五章项目执行
第十六条项目公司设立
社会资本方可依法设立项目公司。政府指定了出资人代表的，项目公司由政府出资人代表与社会资本方共同成立。项目公司应按照PPP合同中的股东协议、公司章程等设立。
项目公司负责按PPP项目合同承担设计、融资、建设、运营等责任，自主经营，自负盈亏。除PPP项目合同另有约定外，项目公司的股权及经营权未经政府同意不得变更。
第十七条项目法人变更
PPP项目法人选择确定后，如与审批、核准、备案时的项目法人不一致，应按照有关规定依法办理项目法人变更手续。
第十八条项目融资及建设
PPP项目融资责任由项目公司或社会资本方承担，当地政府及其相关部门不应为项目公司或社会资本方的融资提供担保。项目公司或社会资本方未按照PPP项目合同约定完成融资的，政府方可依法提出履约要求，必要时可提出终止PPP项目合同。
PPP项目建设应符合工程建设管理的相关规定。工程建设成本、质量、进度等风险应由项目公司或社会资本方承担。政府方及政府相关部门应根据PPP项目合同及有关规定，对项目公司或社会资本方履行PPP项目建设责任进行监督。
第十九条运营绩效评价
PPP项目合同中应包含PPP项目运营服务绩效标准。项目实施机构应会同行业主管部门，根据PPP项目合同约定，定期对项目运营服务进行绩效评价，绩效评价结果应作为项目公司或社会资本方取得项目回报的依据。
项目实施机构应会同行业主管部门，自行组织或委托第三方专业机构对项目进行中期评估，及时发现存在的问题，制订应对措施，推动项目绩效目标顺利完成。
第二十条项目临时接管和提前终止
在PPP项目合作期限内，如出现重大违约或者不可抗力导致项目运营持续恶化，危及公共安全或重大公共利益时，政府要及时采取应对措施，必要时可指定项目实施机构等临时接管项目，切实保障公共安全和重大公共利益，直至项目恢复正常运营。不能恢复正常运营的，要提前终止，并按PPP合同约定妥善做好后续工作。
第二十一条项目移交
对于PPP项目合同约定期满移交的项目，政府应与项目公司或社会资本方在合作期结束前一段时间（过渡期）共同组织成立移交工作组，启动移交准备工作。
移交工作组按照PPP项目合同约定的移交标准，组织进行资产评估和性能测试，保证项目处于良好运营和维护状态。项目公司应按PPP项目合同要求及有关规定完成移交工作并办理移交手续。
第二十二条PPP项目后评价
项目移交完成后，地方政府有关部门可组织开展PPP项目后评价，对PPP项目全生命周期的效率、效果、影响和可持续性等进行评价。评价结果应及时反馈给项目利益相关方，并按有关规定公开。
第二十三条信息公开及社会监督
各地要建立PPP项目信息公开机制，依法及时、充分披露PPP项目基本信息、招标投标、采购文件、项目合同、工程进展、运营绩效等，切实保障公众知情权。涉及国家秘密的有关内容不得公开；涉及商业秘密的有关内容经申请可以不公开。
建立社会监督机制，鼓励公众对PPP项目实施情况进行监督，切实维护公共利益。
第六章附则
第二十四条
本导则由国家发展改革委负责解释。
第二十五条
本导则自印发之日起施行。
