环境执法大练兵专家如何评审

　　全国环境执法大练兵专家评审工作正在紧张地进行当中。大部分专家的评审工作已经过半，一些专家评审已经加班加点提前完成了对环境执法案卷的评审工作。

 

　　专家们关注哪些方面？对评审的案卷又有哪些印象？评审对他们来说又是一种什么样的体验？记者日前采访了几位评审组的专家。

 

 

　　由于专家来自不同领域，其所评审的案卷不同，专家们的关注点也各有不同。评审专家按照不同专业分成6个评审小组，分别评审6种不同类型的案卷。

 

　　苏州大学王健法学院副教授、中国环境科学学会环境法学分会委员冯嘉告诉记者，在评审过程中，他比较注重的是案卷中环保部门的处罚是否具有法律法规依据，适用法律是否正确；处罚的程序是否得当，是否严格遵循了《环境行政处罚办法》规定的处罚程序；以及环保部门做出行政处理决定所依据证据的合法性、关联性与真实性。“这决定了证据的证明力。我评审的32份案卷材料中，做出处罚决定所依据的证据一般都具有较强的证明力。除了询问笔录、勘查笔录、监测报告等证据材料外，目前环保部门做出处罚时都会调取很多照片或视频证据，能够更好地证明环境违法行为发生时现场的状况。当然，在这方面也有极个别环保部门的证据存在较大瑕疵、证据关联性不够的问题。”

 

　　湖北听泉律师事务所副主任律师王辉评审的是移送公安机关行政拘留的案卷，主要涉及新修订的《环境保护法》第六十三条和公安部等部门制定的《行政主管部门移送适用行政拘留环境违法案件暂行办法》的适用。“新环保法和暂行办法都是2015年才开始施行，比较新，所以在评审中我比较注重案卷中法律、法规及规章的适用方面。”

 

 

　　冯嘉对他评审的32份环境执法案卷材料整体水平表示满意。“首先，案卷反映出在执法实践中行政执法的主体与处罚主体做出了明确的区分。”冯嘉解释说，案件的调查活动都是由各级环境监察机构依据授权或受托而实施的，但一旦案件进入行政处罚决定的程序，则均由各级环境监察机构所隶属的环境保护行政主管机关的法规部门做出具体的处罚决定。“我自己评审的32份案卷材料中都是这样做的，没有出现环境监察机构直接做出处罚决定的情况，这一方面情况很好。”

 

　　“其次，环保部门做出行政处罚或责令改正违法行为的行政决定所依据的法律法规依据大多是准确的。在32份案卷中，除极个别案件外，大多数环保部门都能准确适用法律、行政法规或地方性法规对违法行为做出处理决定。而且从行政合理性的角度而言，发现很多地方环保部门根据法律法规规定做出了地方性的行使行政自由裁量权的准则规范，杜绝了罚款裁量权的滥用。”冯嘉认为，这样做一方面维护了法律规定的权威性，另一方面也维护了被处罚人的合法权益。但仍有个别环保部门存在适用法律错误的问题，表明一些执法人员对法律条款的理解仍然不到位。

 

　　“再次，目前环保部门在执法中的程序意识较为显著，未发现严重的程序违法现象。”冯嘉举例说，《行政处罚法》和《环境行政处罚办法》规定的执法时至少必须有两名执法人员，执法人员须提前亮明身份、向被处罚人出示执法证件等程序规则，遵循得都很好；做出处罚决定前应当告知被处罚人享有陈述、申辩和要求听证的权利，这些规定在环保部门执法中都得到了很好的贯彻，一般环保部门在做出处罚决定前都会向被处罚人送达听证权利告知书或行政处罚预告书，对被处罚人提出的申辩理由认为合理的，在很多处罚决定中都予以了采纳。

 

　　王辉告诉记者，从他评审的案卷来看，当前环境执法的水平与过去相比有了质的飞跃。“主要体现在注重程序正确，注重证据收集、证明力，注重法律、法规的适用。”

 

　　“首先，我评审的大多数案卷都能严格地按法定步骤进行，尤其是与当事人相关的调查、取证、告知等，都很重视程序上的完整、手续上的齐备。其次，在证据方面，非常重视证据的证明力和取证的合法性，包括取证的时间点、地点以及取证程序上的完备等表现出相当的专业性。第三，在法律法规的适用上，对每个违法事实的认定、行政处罚的决定都力求做到于法有据，都能明确所适用法律法规的具体条、款、项，尤其是罚款数额的确定，很多地方都出台了详细的操作规定或者自由裁量的准则。”王辉认为，这些质的变化保障了执法过程的严肃性、执法部门的权威性、执法结果的公正性，最终才会让企业或个人都尊重环保法、敬畏环保法，才会从根本上建立环境保护的法律秩序。

 

　　“环境保护，一头往往涉及企业，一头是千家万户，两头都很重要，两头都需慎重对待，这种情况下，依法治理是最好选项，但法律有了，执法的重要性则凸显出来，而执法是否到位，程序正确又是重中之重，可喜的是，现在环境执法在加大惩戒力度的同时严格执法程序的管理，弥补了过去行政部门执法的短板，这样新环保法才能真正地落到实处，真正地发挥效力。”王辉说。

 

 

　　“评审目前还没有遇到什么困难。”王辉说，“只是在个别法条的适用上我与案卷有些不同意见，但案卷描述比较精简时不太好把握实际情况。这种情况很少，基本上我是按自己的意见做的评审。”他坦言，此次专家评审组织非常严格、规范，分数项的设置也很到位。

 

　　而对冯嘉来说，评审的困难主要是一些案卷材料归档比较混乱，不是按照《环境行政处罚办法》规定归档顺序进行归档。“所以，在评审时需要全面核对各份材料的内容及发生的先后顺序，再据此判断行政程序的完整性、合法性等。还有一些困难就是目前一些环境立法本身存在模糊。”冯嘉说，比如，企业违反“三同时”制度，未申请环保验收就擅自开工生产，同时也未获取排污许可证，处罚依据到底是违反“三同时”的法律责任规定还是违反排污许可证的法律责任规定。“这个问题法律法规没有做出明确规定。类似这样的问题对于判断环保部门适用法律是否准确具有重大意义，就此，我也与一些环保法专家和环保工作者进行了讨论，最终得出了较为统一和明确的处理意见。”

 

　　“此次专家评审给我的印象是严格和规范。我们这次评审实际上是带着挑刺的态度去开展工作的。”冯嘉说，他对评审内容的各个环节都极为注意，避免出现错评、漏评，也试图通过评审把握目前环境行政执法中存在的较普遍的问题。比如，通过这次评审，发现一些地方环保部门的执法人员对法律条款的理解还存在偏差，他建议，将来还应当加强对一线环保执法人员的法律法规培训。

     （原标题：精心细致评案卷 专业点评促提升）